INTRODUÇÃO: O CONTROLE EXTERNO MUNICIPAL
No âmbito do Poder Legislativo ou, mais especificamente, da Vereança, muito se pensa a respeito de como atuar de forma mais eficiente na fiscalização, representação e recomendações ao Poder Executivo ou à Administração Pública em geral.
Diante disso, é de suma importância entender o que é o controle externo, um dos institutos mais importantes da política moderna, e, além disso, do Estado Democrático de Direito.
Assim, o presente artigo visa tratar, de forma sucinta, da natureza, atribuição e meios para aplicação do controle externo, bem como trazer detalhes de como esse se desenvolve e deve funcionar no âmbito municipal.
O SISTEMA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Inicialmente, é importante entender o sistema de controladorias da Administração Pública, o qual manifesta a consolidação do modelo ideal de Estado, no qual se defende limitações ao Poder Imperial do Estado, ou seja, estabelece-se a participação popular por meio da democracia e, consequentemente, das leis constitucionais, bem como se positivam os direitos e garantias dos indivíduos perante o Estado.
No ideal de limitação do poder estatal e garantia das liberdades e dos direitos individuais surgem as côrtes de contas, responsáveis por analisar e controlar o uso dos recursos públicos pelo governante.
Nesse cenário, vale mencionar a importância da separação dos Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – cuja finalidade principal é controlar um ao outro através do sistema de freios e contrapesos, princípio bastante importante no Estado Democrático de Direito.
Os órgãos de controle, por sua vez, não estão vinculados aos Poderes em si, mas, em verdade, controlam e verificam as contas de toda a Administração Pública, isto é, das instituições e atividades estatais em geral.
Vale o destaque de que, no Brasil, o controle externo do Executivo é realizado prioritariamente pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas.
Por fim, há que se registrar a sistemática de controle ocorre da seguinte forma: controle interno, controle externo e controle judicial. Sendo que, geralmente, atuam como órgãos de controle as Controladorias Internas (interno) e os Tribunais de Contas (externo).
INSTITUIÇÕES DE CONTROLE: CONTROLE INTERNO, CONTROLE EXTERNO E CONTROLE JURISDICIONAL
Cabe agora especificar como funcionam os tipos de controle e suas instituições:
O controle interno
O controle é interno quando o agente ou órgão de controle faz parte da própria administração que visa auditar/controlar.
Nesse âmbito, estão as controladorias gerais (CGU – Controladoria Geral da União; CGE – Controladoria Geral do Estado; e, também, as CGM – Controladorias Gerais Municipais).
O controle externo
Como trataremos mais a frente, este tipo de controle ocorre de maneira mais complexa, possuindo características e atribuições diversas.
Isso porque pode ocorrer na esfera judicial (Poder Judiciário), na esfera técnica (tribunais de contas) e de forma política (Poder Legislativo), este responsável a priori por exercer o controle sobre os atos do Executivo relativos à probidade da Administração, à regularidade no uso e guarda dos bens, aos valores e finanças públicos.
O controle jurisdicional
Exerce o Controle dos atos de todos os Poderes nos casos de atos ilegais, envolvendo a atuação do Ministério Público, que atua de forma constante por meio de inquéritos, termos de ajustamento de conduta, recomendações, denúncias, entre outros.
Em muitos desses casos, utiliza-se de remédios constitucionais e/ou instrumentos judiciais para exercer o controle da Administração Pública em geral, tais como: ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, mandado de segurança etc.
A ATIVIDADE DE CONTROLE NO ÂMBITO MUNICIPAL
A título de resumo, tratar-se-á de dois principais tipos de controle, quais sejam: Controle Interno e Externo. Não se falará em controle judicial, porquanto muitos autores e doutrinadores o consideram como parte do controle externo, o supracitado controle externo jurisdicional.
Ora, como já se mencionou acima, o Controle Interno ocorre, como o próprio nome diz, dentro da própria Administração. Na realidade dos municípios brasileiros, ainda ocorre de serem cargos de natureza comissionada ou de função cumulada, por exemplo, servidores efetivos que também exercem a função de controladores internos.
Não obstante, nos últimos anos houve grande incentivo nacional aos órgãos de controle, o próprio Estado de Santa Catarina realizou diversos concursos para as áreas de controle. Isso levou muitos municípios a seguirem essa tendência e reformularem a estrutura de controladorias.
No que tange ao Controle Externo Municipal, a legitimidade e competência são das Câmaras de Vereadores com o auxílio do TCE.
Todavia, verifica-se que as ferramentas de controle, ainda carecem de serem compreendidas pelos membros do Poder Legislativo Municipal, principalmente, em razão de Leis Orgânicas e Regimentos Internos desatualizados, que causam certo engessamento das atividades e atribuições do Legislativo em frente ao Executivo, limitando ou, em muitos casos, excluindo competências para uma atuação de controle, fiscalização e medidas sobre a Administração Pública.
Vale mencionar a comum a ideia de hierarquia entre o chefe do Executivo (Prefeito) e os mandatários do Legislativo (Vereadores). Tal visão, ultrapassada e sem razão, leva os próprios membros do legislativo a não atuarem com a devida responsabilidade e eficiência perante os atos ilegais, de má gestão ou de improbidade em seus municípios.
Surge então a necessidade de compreender as atribuições e competências estabelecidas constitucionalmente aos membros do Legislativo, a fim de realizarem a tarefa de Controle Externo. Em que pese para muitos pareça uma ideia nova, a atividade de controle externo está presente há muito tempo nas Constituições Republicanas, visto que é inerente ao equilíbrio dos Poderes. Na Constituição Federal de 1988, surge de forma sólida nos artigos 70 a 75, seção IX, que trata da fiscalização contábil, financeira e orçamentária.
Por conseguinte, é a Constituição Federal que define o controle externo como atribuição do Poder Legislativo – Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União […]. As Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas, em razão do princípio da simetria constitucional, seguem o mesmo padrão, isto é, o exercício do da fiscalização contábil, financeira e orçamentária pelo Poder Legislativo respectivo, por meio do controle externo, realizado com auxílio do Tribunal de Contas.
Assim, em princípio, as Leis Orgânicas devem definir que as Câmaras Municipais são responsáveis pelo controle externo municipal, isso com o auxílio do Tribunal de Contas. Tal exercício é de suma importância para o funcionamento adequado e efetivo da Administração Pública, sendo por meio deste mecanismo que se consolidará a representatividade política e se respeitará o interesse público, sendo que a sociedade poderá exercer o controle da administração e do erário por meio de seus representantes democraticamente eleitos.
COMO REALIZAR O CONTROLE EXTERNO DE FORMA EFICIENTE EM SEU MUNICÍPIO
Após entender sinteticamente as características e a importância do Controle Externo, neste caso, na esfera municipal, cabe descobrir ou relembrar quais as medidas e os instrumentos disponíveis ao Poder Legislativo Municipal para realizar essa tarefa de fiscalização, correção e orientação por meio do Controle Externo.
Pois bem, embora já sejam muito utilizadas nas Câmaras Municipais, cumpre destacar a importância das proposições no que se refere ao controle externo.
- Indicações, requerimentos e moções – sendo as proposições mais comuns no meio legislativo, podem ser utilizadas, respectivamente: a fim de sugerir medidas de interesse público; requerer providências do Executivo em relação aos seus serviços ou atos; e, respaldar ou repudiar ações.
- Pedido de informação, convocações e recomendações: consideradas matérias mais interventivas, são medidas que podem ser tomadas pelo legislativo para obter informações sobre atos, contratos e serviços; esclarecimentos, por parte de secretários ou servidores responsáveis, de ações e assuntos de interesse coletivo; sugestão de medidas e providências reconhecidas como ideais, desde que devidamente fundamentadas;
- Emendas, Substitutivos, Decretos ou Leis: certos atos de controle podem ser realizados por meio de Decreto Legislativo ou Leis Ordinárias e Complementares que tenham por finalidade sustar atos que sejam considerados exorbitantes. As principais ferramentas legislativas são as emendas e os substitutivos, pois permitem alteração e ajuste de projetos de lei, visando sempre o bem-estar social.
Além dessas medidas, que são comuns nos trabalhos legislativos, podem ser tomadas medidas mais sérias, tais como: sustação de atos que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; instauração de comissão parlamentar de inquérito (CPIs).
CONCLUSÃO
Logo, pode-se verificar que uma das grandes atribuições do Poder Legislativo Municipal é a fiscalização contábil, orçamentária e patrimonial da Administração Pública, tal tarefa é realizada por meio do controle externo, que é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas Estadual.
É imprescindível para realização dessa tarefa tão importante que se conheça e domine os instrumentos normativos e documentais referentes à atividade legislativa. Tais ferramentas são meios eficazes para representação da sociedade perante a Administração, gerando a possibilidade de participação democrática nos serviços públicos e no uso do erário, bem como do patrimônio coletivo.
Autoria: Ludimar Silva
Advogado e assessor jurídico na Câmara Municipal de Painel/SC
