Para começo de conversa: entenda a gestão financeira-orçamentária do Poder Público.
Ao contrário do que muitas pessoas pensam, criar e apresentar um projeto de lei não significa apenas colocar no papel alguns artigos e incisos. A função legislativa pressupõe a análise da interferência no planejamento de governo, ou seja, o impacto que essa lei causará na gestão dos cofres públicos, bem como os resultados que serão alcançados a partir das mudanças dos planejamentos iniciais (concretizados por meio das normas orçamentárias: PPA, LDO e LOA.
Para partirmos do princípio e entendermos o que tudo isso significa, precisamos compreender primeiro como funciona a gestão orçamentária do poder público. São muitos os problemas da cidade, e os recursos financeiros, muitas vezes, são limitados. Portanto, é preciso estabelecer prioridades. As leis orçamentárias, por sua vez, fazem exatamente isso: definem as principais e mais urgentes demandas da sociedade a serem atendidas a cada ano. A elaboração desses projetos de lei ( do PPA, da LDO e da LOA) são de responsabilidade do Poder Executivo e, portanto, no município, essa função é atribuída ao Prefeito. Já a aprovação (e o aperfeiçoamento deles) é tarefa dos vereadores.
Dessa forma, podemos dizer que, inicialmente, planeja-se um orçamento público municipal, o qual corresponde à materialização do plano de governo do Prefeito eleito, no qual ele definirá como será gasto o dinheiro arrecadado.
Mas, por mais que seja feita uma análise criteriosa das principais demandas da sociedade para fins de planejamento, nem sempre todas serão previstas e atendidas. Por isso que os gestores e legisladores têm a possibilidade de apresentar outras leis e atos normativos importantes para a população, mas que não estavam previstos no planejamento (orçamento) inicial.
Mas existem regras para isso. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), por exemplo, garante que as ações da gestão pública sejam sempre planejadas e transparentes, de modo que as despesas sejam rigidamente controladas, e seja observada a disponibilidade orçamentária para pagamento delas. Logo, podemos dizer que o objetivo principal dessa lei é a preservação do equilíbrio das contas públicas.
Objetivos do impacto orçamentário-financeiro
A LRF (Lei Complementar nº 101/2000) permite que se façam alterações no caminho traçado pelo orçamento inicial, desde que seja uma mudança estudada e planejada, a fim de não onerar as contas públicas.
Por isso, essa importante lei obriga que qualquer outra lei ou ato normativo que venha a criar, expandir e aperfeiçoar novas obrigações, despesas continuadas, ou programas, e que possa levar à renúncia de receita ou a qualquer alteração inicial da programação, deverá ser acompanhada por uma estimativa de impacto orçamentário financeiro. Isso significa que qualquer alteração no planejamento orçamentário inicial (aquele planejamento que já havia sido estabelecido previamente pelo Prefeito e autorizado pela Câmara de Vereadores), deve ser feita a partir de uma análise dos efeitos econômicos e financeiros que a implementação do novo projeto irá acarretar para o orçamento público. Esta análise deverá identificar as receitas e as despesas envolvidas, os recursos necessários para a sua execução e os possíveis impactos na capacidade financeira do município.
Esses dados são fundamentais para que os agentes públicos se certifiquem da manutenção no equilíbrio das contas públicas. Portanto, o objetivo desse instrumento é não comprometer a execução dos demais programas já definidos pela própria administração, tendo em vista que já foram aprovados pela Casa Legislativa. Por isso, é fundamental legislar com muita responsabilidade, considerando que uma norma, ao ser criada, possivelmente irá onerar os cofres públicos.
A partir disso, podemos agora desmentir a falácia de que o vereador não pode criar projeto de lei que gere despesa para o município. O vereador pode, sim, criar projetos que gerem gastos, desde que não seja um projeto que trate de uma matéria de competência exclusiva do Chefe do executivo, da União ou do Estado, e que esse projeto venha acompanhado de um estudo de impacto financeiro-orçamentário.
Previsão Legal e Constitucional do Impacto
Quanto à previsão legal dessa questão, temos artigos tanto na Constituição Federal quanto na Lei de Responsabilidade Fiscal que estabelecem a obrigatoriedade de que os projetos de lei que impliquem impacto orçamentário financeiro sejam acompanhados de um estudo que demonstre sua viabilidade financeira.
A Constituição, em seu artigo 165, §9º, determina que a lei orçamentária anual deve ser compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, levando em conta os efeitos dos projetos de lei em tramitação.
O artigo 169, por sua vez, garante que despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Além disso, o Art. 113 da ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias)
define que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. Por fim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 16, estabelece a necessidade de demonstração de adequação orçamentária e financeira de qualquer proposição legislativa que implique aumento de despesa. Sendo assim, podemos dizer que o impacto orçamentário financeiro é necessário sempre que um projeto de lei apresenta implicações financeiras para o município. Isso inclui tanto projetos que gerem despesas adicionais ao orçamento público como aqueles que impliquem renúncia de receitas.
A estimativa do impacto orçamentário-financeiro será instruída com as seguintes informações: descrição completa da despesa; especificação dos elementos que compõem a despesa, detalhando as quantidades e os valores correspondentes; programação de pagamento para o exercício em que a despesa entrar em vigor e para os dois exercícios seguintes; identificação da fonte de recurso que irá financiar a despesa; natureza da ação governamental: se envolve criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental, despesa corrente obrigatória de caráter continuado decorrente de lei ou ato administrativo normativo; especificação dos mecanismos de compensação da despesa.
Portanto, o vereador deve indicar a dotação orçamentária correspondente ao criar um projeto que gere despesa ao Executivo, o que significa identificar de onde sairão os recursos para custear as despesas decorrentes da lei proposta. Com isso, todo projeto que criar uma despesa que ainda não estava prevista no orçamento inicial, esse recurso terá que sair de outro “lugar” para o qual ele estava previsto, como uma medida compensatória. Essa medida é essencial para garantir que as despesas sejam planejadas e executadas de forma responsável, evitando o desequilíbrio das contas públicas.
Quando e quem deve elaborar o estudo de impacto orçamentário-financeiro
O estudo de impacto orçamentário financeiro deve ser elaborado antes da apresentação do projeto de lei, a fim de embasar a sua viabilidade econômica e financeira. Dessa forma, os vereadores terão uma visão clara das implicações financeiras da proposta e poderão tomar decisões mais fundamentadas.
O responsável por realizar a estimativa do estudo de impacto financeiro orçamentário pode variar dependendo do contexto específico. Em geral, esse tipo de análise é realizado por profissionais de contabilidade e outros especialistas em finanças públicas.
No âmbito governamental, é comum que órgãos responsáveis pela elaboração do orçamento tenham equipes dedicadas a essa tarefa. Essas equipes podem trabalhar em conjunto com outros setores para avaliar o impacto financeiro de propostas de políticas, programas ou projetos.
Quanto aos vereadores, na Câmara Municipal possui (ou deveria possuir) uma estrutura administrativa que inclui órgãos técnicos e assessores especializados, responsáveis por auxiliar os vereadores na avaliação do impacto financeiro de propostas legislativas. Eles têm a função de fornecer informações, análises e pareceres técnicos que auxiliam os vereadores a entenderem as implicações financeiras dos projetos e decisões que estão sendo tomadas. Mas, não dispondo dessa estrutura e profissionais no âmbito do Legislativo, nada impede o vereador de solicitar apoio técnico da contabilidade geral do Executivo para auxiliá-lo na elaboração de um impacto orçamentário financeiro. A contabilidade não pode negar esse pedido, porque a consolidação das informações contábeis já estão expressas na Lei de Responsabilidade Fiscal e, quem faz essa consolidação é a contabilidade geral do município. Até porque, em termos orçamentários, financeiros e patrimoniais, a Câmara de Vereadores é uma unidade administrativa da administração direta do município. Logo, nada justifica o profissional da contabilidade do Executivo negar apoio técnico ao vereador na elaboração desses impactos. Dessa forma, se o vereador precisar desses dados e dessas orientações, o Executivo deve fornecer.
As implicações de gerar gastos para o poder público
Os vereadores e gestores públicos devem ter muita responsabilidade ao apresentar um projeto de lei que acarretará custos para os cofres públicos. É importante lembrar que o vereador, quando está apresentando um projeto que cria uma despesa, essa futura norma poderá gerar despesa de manutenção e custeio posteriores. Por isso, esse gasto tem que ser muito bem analisado e estudado, para que ele não traga um problema para o município futuramente. Além do que, quando for apresentar um projeto, antes de apresentar o impacto financeiro, o vereador precisa demonstrar o interesse público nessa proposição que está sendo apresentada. Afinal, a ideia não é criar projetos de lei só para “fazer número”, e sim impactar positivamente a sua comunidade.
E vale lembrar que, se não for possível apresentar determinados projetos, seja por uma inadequação financeira-orçamentária, seja por restrições de competência, o vereador pode atuar de outras formas e em outras frentes (que não a via legislativa). Portanto, apresentar uma quantidade enorme de projetos de pouca relevância, sem a devida análise e estudo de impacto, só para entrar para as suas “estatísticas parlamentares”, não fará de você um bom representante.
Para concluir: a apresentação de um estudo de impacto orçamentário financeiro nos projetos de lei de iniciativa dos vereadores é uma prática fundamental para garantir uma atuação legislativa responsável e sustentável. Ao considerar as implicações financeiras de suas propostas, os vereadores demonstram compromisso com a gestão fiscal adequada, transparência e prestação de contas. Além disso, esse estudo permite uma análise aprofundada dos recursos necessários, a busca por fontes de financiamento adequadas e a priorização de projetos viáveis e efetivos. Ao adotar essa prática na sua função legislativa, os vereadores demonstram preparo, competência e responsabilidade com o dinheiro público.
Autoria: Renata Cunha
